Prawa człowieka w preambule

Niebieska Linia nr 4 / 2010

10 czerwca 2010 roku Sejm przyjął nowelizację ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Wśród szeregu zmodyfikowanych regulacji znalazły się postanowienia preambuły, czyli nieartykułowanego wstępu do ustawy, określającego motywy i cele aktu prawnego. W preambule pojawiło się w szczególności sformułowanie odnoszące się do praw człowieka.

Polski prawodawca co do zasady rezerwuje preambułę dla Konstytucji i rzadko posługuje się nią w ustawach, choć preambuły można znaleźć w kilku obowiązujących ustawach (przykładowo w ustawie z dnia 7 kwietnia 1989 roku - Prawo o stowarzyszeniach, ustawie z dnia 7 października 1999 roku o języku polskim). Bardzo często preambuła stosowana jest natomiast w aktach prawa międzynarodowego, w szczególności w konwencjach, paktach i innych umowach międzynarodowych dotyczących praw człowieka (zob. np. Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych, Konwencja w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet). Preambuły do tych regulacji stanowią niejako uzasadnienie wydania aktów prawnych. W przypadku polskich aktów prawnych rangi ustawy preambuła, określając generalne cele ustawy, może wskazywać wytyczne pomocne przy wykładni przepisów w razie wątpliwości interpretacyjnych. Przed nowelizacją ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie preambuła do tego aktu miała następujące brzmienie: W celu zwiększenia skuteczności przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz inicjowania i wspierania działań polegających na podnoszeniu świadomości społecznej w zakresie przyczyn i skutków przemocy w rodzinie stanowi się, co następuje:

Preambuła krótko wskazywała zatem cele uchwalenia w 2005 roku ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie: zwiększenie skuteczności przeciwdziałania przemocy w rodzinie, inicjowanie działań polegających na podnoszeniu świadomości społecznej w zakresie przyczyn i skutków przemocy w rodzinie oraz wspieranie tego rodzaju działań. Analizując artykułowaną część ustawy, można zauważyć, że preambuła obejmowała w większości wyrażenia, które zawarto w przepisach ustawy, w tym w art. 8-10, w szczególności wyrażenie "podnoszenie świadomości społecznej w zakresie przyczyn i skutków przemocy w rodzinie".

Natomiast po zmianie preambuła do ustawy otrzymała brzmienie: Uznając, że przemoc w rodzinie narusza podstawowe prawa człowieka, w tym prawo do życia i zdrowia oraz poszanowania godności osobistej, a władze publiczne mają obowiązek zapewnić wszystkim obywatelom równe traktowanie i poszanowanie ich praw i wolności, a także w celu zwiększania skuteczności przeciwdziałania przemocy w rodzinie stanowi się, co następuje:

O zmianę dotychczasowej preambuły wnieśli posłowie w projekcie nowelizacji ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, przygotowanym przez posłankę Izabelę Jarugę-Nowacką, Pełnomocniczkę Rządu ds. Równego Statusu Kobiet i Mężczyzn w latach 2001-2004 (poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz o zmianie niektórych innych ustaw, druk nr 1789). W uzasadnieniu do projektu posłowie wskazali na potrzebę podkreślenia w ustawie, że przemoc nie jest kwestią obyczajową, ale problemem naruszania podstawowych praw i wolności człowieka, a państwo, budując warunki do zapobiegania i ograniczania przemocy w rodzinie, wypełnia swoją rolę gwaranta bezpieczeństwa obywateli. W toku prac sejmowych nad projektem posłowie podkreślali, że przemoc w rodzinie nie jest prywatną sprawą rodziny, ani kwestią obyczajową, dlatego też początek preambuły powinien stanowić, że przemoc w rodzinie narusza podstawowe prawa człowieka, w tym prawo do życia i zdrowia oraz poszanowania godności osobistej ¹.

Ta propozycja zyskała aprobatę w opinii przygotowanej dla Biura Analiz Sejmowych przez prawniczkę, prof. dr hab. Eleonorę Zielińską (Opinia prawna z dnia 15 marca 2010 roku dotycząca Sprawozdania Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (druk 2776) o rządowym projekcie zmiany ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw (druk 1698) oraz o poselskim projekcie ustawy o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk nr 1789). W Opinii podkreślono, że uwzględnienie "prawno-człowieczej" perspektywy w traktowaniu zjawiska przemocy w rodzinie i przypomnienie o obowiązkach władz publicznych związanych z ochroną wolności i praw osób pokrzywdzonych przemocą jest zgodne z postrzeganiem tego problemu w prawie międzynarodowym. Przypomniano o orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w tym zakresie, wskazując na sprawę Opuz przeciwko Turcji². Uznano ponadto, że tytuł ustawy odnoszący się do przemocy w rodzinie, może błędnie sugerować, że dobrem chronionym jest tu przede wszystkim pewna zbiorowość w postaci rodziny, a nie prawa i wolności indywidualnych osób pokrzywdzonych lub zagrożonych przemocą, stąd też potrzeba zmian preambuły. W Opinii zwrócono także uwagę, że preambuła nie odzwierciedla faktu, iż ofiarami przemocy w rodzinie są przede wszystkim kobiety i nie odnosi się do dyskryminacyjnego aspektu zagadnienia, a byłoby to uzasadnione zarówno ze względu na regulacje prawa międzynarodowego, jak i w związku z szerokim ujęciem konstytucyjnej zasady równego traktowania i niedyskryminacji (art. 32 Konstytucji). Co za tym idzie, E. Zielińska zaproponowała w Opinii, aby nadać preambule następujące brzmienie: Uznając, że przemoc w rodzinie jest przejawem dyskryminacji ze względu na płeć, narusza podstawowe prawa człowieka, głównie kobiet i dzieci, w tym prawo do życia i zdrowia oraz prawo do poszanowania godności osobistej, a władze publiczne mają obowiązek zapewnić wszystkim równe traktowanie i poszanowanie ich praw i wolności stanowi się, co następuje:

Podobny postulat dotyczący zawarcia w preambule sformułowania odnoszącego się do praw kobiet, pojawił się podczas prac nad projektem w sejmowej Komisji Polityki Społecznej i Rodziny. W dyskusji na posiedzeniu Komisji podkreślono, że przemoc nie jest zjawiskiem neutralnym płciowo, przede wszystkim dotyka bowiem kobiet i dzieci. Wskazano, że "przemoc ma płeć", a jednym z przejawów dyskryminacji z powodu płci jest przemoc w rodzinie.

Wyżej wskazane propozycje uzupełnienia preambuły o sformułowanie dotyczące kobiet i dyskryminacji ze względu na płeć nie spotkały się jednak z akceptacją w Komisji. Posłowie wskazywali, że "preambuła mówi o naruszaniu praw człowieka - zatem także kobiet", a ponadto "zdarza się, że kobiety są sprawcami przemocy wobec mężczyzn". Uznano więc, że projektowana preambuła jest zapisem uniwersalnym i została ona przyjęta - najpierw przez Komisję Polityki Społecznej i Rodziny, potem przez Sejm.

Podczas dyskusji na posiedzeniu Komisji Polityki Społecznej i Rodziny pojawił się również inny postulat dotyczący preambuły. Część posłów, podkreślając, że "przemoc jest zjawiskiem szerszym niż tylko przemoc, która dotyka nas w środowisku rodziny", zaproponowała, aby nadać preambule następujące brzmienie: Uznając, że przemoc w środowisku pracy, szkoły, miejscu zamieszkania oraz w rodzinie, narusza podstawowe prawa człowieka, w tym prawo do życia i zdrowia oraz poszanowania godności osobistej, a władze publiczne mają obowiązek zapewnić wszystkim obywatelom równe traktowanie i poszanowanie ich praw i wolności, a także w celu zwiększania skuteczności przeciwdziałania przemocy domowej stanowi się, co następuje:

Wnioskodawcy poprawki uważali, że "na problem przemocy należy spojrzeć w ten sposób, aby dostrzec całe spektrum agresji i przemocy w społeczeństwie i dopiero na tym tle pokazać, że niewielki wycinek tych zjawisk niestety ma miejsce w środowisku domowym". Domagali się, "aby w preambule nie etykietować, nie stygmatyzować, nie wskazywać wyłącznie rodziny jako miejsca, w którym doświadcza się przemocy" i chcieli, "aby preambuła w jakiś sposób łagodziła to skojarzenie, że tylko rodzina jest miejscem przemocy".

Ta propozycja nie spotkała się z akceptacją pozostałych posłów, również ze względów formalno-prawnych. Jak wskazywali obecni na posiedzeniu Komisji legislatorzy, preambuła powinna się mieścić w zakresie przedmiotowym i podmiotowym ustawy określonym w art. 1, zaś sformułowania zawarte w propozycji, odnoszące się do środowiska pracy i szkoły, wykraczają poza zakres tego przepisu ustawy.

W preambule nie udało się więc podkreślić faktu, że przemoc dotyka głównie kobiety, że nie jest zjawiskiem neutralnym płciowo, a stanowi najbardziej drastyczny przejaw dyskryminacji ze względu na płeć. Wprowadzono jednak do preambuły perspektywę obecną od lat na forum międzynarodowym i pokazano, że przemoc to naruszenie praw człowieka.

S. S.

¹ Poselski projekt nowelizacji ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz projekt rządowy, rozpatrywane wspólnie, jak również opinie Biura Analiz Sejmowych i stenogramy z posiedzeń Komisji, których przedmiotem były te projekty - www.sejm.gov.pl.

² O wyroku w tej sprawie pisaliśmy w "Niebieskiej Linii" nr 4/63/2009 w artykule S. Spurek Bez znieczulenia. Europejski Trybunał Praw Człowieka w sprawie przemocy w rodzinie.